2026年，地方国企到了一个必须做选择的路口。

一边是退平台的倒计时——不晚于2027年6月底退出融资平台名单，隐性债务清零、不再承担政府融资职能、三分之二以上经营性金融债权人同意，三道门槛缺一不可。

另一边是城投发债“三道红线”——ROA高于1%、经营现金流净额为正、最近12个月未发生重大资产重组。标普信评统计，2026年3月至6月首次发债的124家城投/产投平台中，三项同时达标的仅28家，占比23%。

退不出去，融不进来。这就是多数地方国企当下的处境。

问题不再是“要不要转型”，而是“往哪转、怎么转”。而更深层的真相是——很多地方国企的转型，还停留在“换块牌子、换个名字”的阶段，新瓶装旧酒、新鞋走老路。

我们的判断是：地方国企转型的核心，不是业务调整，而是身份重塑。必须从“政府融资工具”转向“市场化经营主体”，这不是一道选择题，而是一道生存题。

先说一个不太舒服的事实：绝大多数地方国企的转型，还停留在形式主义层面。

最常见的三种“伪转型”模式——

第一，“更名式转型”。

把“城投”改成“产投”“文旅投”“数投”，换块牌子就算转型。但业务还是老业务，收入还是财政补贴为主，人员还是体制内调配，决策还是政府批示。“新瓶装旧酒”，本质没变。

第二，“拼盘式转型”。

把几家公司合并成一家大集团，资产规模翻几倍，但“大而不强、散而不精”的问题丝毫没有解决。管理层级反而越叠越多，协同效应为零，甚至连基本的信息对称都做不到。

第三，“运动式转型”。

一阵风地搞产业投资、设基金、投项目，但专业能力跟不上，项目尽调走过场，投后管理形同虚设，最后要么投了一堆亏损项目，要么成了隐性债务的新温床。

为什么伪转型如此普遍？根源在三个“错位”——

认知错位：很多地方政府把转型等同于“退平台”，觉得只要退出名单就万事大吉。但退平台只是前提，不是目的。“退得出”和“转得好”是两码事，“一退了事”的结果往往是退了平台、丢了信用、断了融资，却没建立任何自我造血能力。

能力错位：地方国企长期习惯于“重投入、轻产出，重建设、轻运营”的基建逻辑，产业投资、资本运作、市场化经营的能力几乎为零。当这种逻辑被搬到高度市场化的产业领域，必然全流程走样——募资靠摊派、投资靠批示、管理靠行政、退出靠兜底。

激励错位：三项制度改革（劳动、人事、分配）在多数地方国企仍是“雷声大雨点小”。“铁交椅”“大锅饭”“能进不能出”的痼疾未除，谁会为转型真正负责？没有利益绑定，就没有动力推进真改革。

真转型，必须先回答三个根本问题——不是先想“做什么”，而是先想“我是谁”。

地方国企的功能定位，必须从“政府的融资工具”转向“区域发展的战略支撑力量”。具体来说，就是围绕“三个集中”——向关系国家安全和国民经济命脉的关键领域集中，向公共服务和民生保障集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。

但这不是一刀切。不同层级、不同禀赋的地方国企，功能定位必须差异化：

• 省级国企：做产业链龙头，聚焦省内主导产业，承担产业引领和战略投资功能；

• 市级国企：做城市综合运营商，在城市基础设施运营、产业投资、公共服务供给中发挥主力军作用；

• 区县级国企：守好民生底盘，聚焦供水、市政、保障房等基本公共服务，根治“小、散、乱、弱”。

上海的做法值得借鉴。2026年6月，上海市委常委会审议通过《关于进一步深化上海国资国企改革的方案（2026—2029年）》，明确“严守主业边界，强化战略定力，做强国有资本投资运营平台，提升战略投资和生态培育能力”。不是什么都做，而是把该做的做精。

这个问题比多数人想的更关键。很多地方国企的资产负债表上，最大的资产是土地和应收账款——但土地在贬值，应收账款可能永远收不回来。

真转型需要重新定义“核心资产”。2026年“六张网”政策（水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网）的落地，为地方国企提供了重新发现资产价值的机会：算力资源、数据资源、碳汇资源正在成为新的“硬通货”。

高邮城投旗下海潮污水处理公司挖掘了几十年积累的污水处理运营数据，通过数据资产ABS成功获批5000万元融资；盐城建湖城投以“区域用水分析数据”入池获得1亿元融资；许昌市投资集团将“智慧公共自行车数据集”成功获得6000万元ABS融资。

这些案例说明：数据资产化不是概念，而是已经发生的现实。地方国企多年运营积累的海量数据，可能是比土地更值钱的“沉睡资产”。

这个问题最残酷。坦率说，多数地方国企的核心能力只有一个：和政府的关系。

真转型要求建立新的核心能力——不是关系能力，而是市场化经营能力。具体包括：产业研判与投资能力、资产盘活与资本运作能力、市场化选人用人和激励机制、风险管控与合规经营能力。

合肥建投、珠海华发等标杆平台有一个共识：真正的转型，是从“修路”思维走向“织网”思维——从一次性投资建设转向长期、可持续的网络化运营。这个认知跃迁，才是能力建设的起点。

基于各地实践和我们的咨询经验，地方国企的转型路径可以归纳为六条。每条路径对应不同的资源禀赋和发展阶段，没有“万能药”，只有“适配解”。

适用对象：市级城投、区县平台，拥有大量城市基础设施资产

核心逻辑：从“建了就走”到“建好运营”，把基础设施从“沉没成本”变成“现金奶牛”

过去城投修路、建桥、铺管网，建完就交给政府，自己没有运营权也没有收益。转型方向是把建设、运营、服务一体化：水务、燃气、停车场、充电桩、智慧交通——每一个城市基础设施都是可持续的经营性资产。

天津城投集团在2026年智博会上展示高速智能收费机器人，融合AI、边缘计算、物联智控技术，实现“车道窄岛化、收费自动化、站务少人化”。青岛城投启动“空中—路面—能源”全链条智慧出行保障。这不是炫技，而是把传统基建资产升级为智能运营资产。

关键动作：获取特许经营权→建立标准化运营体系→数字化升级降本增效→探索REITs/ABS资产证券化

适用对象：省级国资平台、经济基础较好的市级平台

核心逻辑：从“给地给钱”到“投产业、育生态”，以资本纽带培育区域产业集群

这是合肥模式的精髓。合肥国资不是简单给企业补贴，而是以股权投资的方式深度参与产业培育——京东方、长鑫存储、蔚来，每一次投资都不是“撒钱”，而是“下棋”，每一步都服务于产业链的补链强链。

但这条路径的门槛极高。合肥花了近二十年才建立起专业化的产业研判和投资决策体系，这不是靠一纸文件就能复制的。

汉江控股（襄阳）的“三全基金矩阵”模式提供了一个地级市样本：围绕全行政地域、企业全生命周期、全主导产业，打造“基金+产业”“基金+项目”“基金+招商”联动体系。2024年新设基金8只、募资32亿元，联合头部机构成功导入三个投资均在50亿元以上的重大项目。

关键动作：组建专业化投资团队→建立市场化投资决策流程→搭建基金矩阵撬动社会资本→构建“投资—赋能—退出—再投”闭环

适用对象：省级国有资本投资运营公司

核心逻辑：从“管企业”到“管资本”，以资本运作推动国有资本布局优化

这是“两类公司”改革的核心。国有资本运营公司不是具体做产业的企业，而是国有资本的“投行”——通过股权管理、资产盘活、并购重组、资本运作，推动国有资本向战略领域集中，从低效领域退出。

河南资本集团的实践是典型样本。该集团构建了“运营总部—功能平台—持股企业”三级架构，运营总部作为“小总部”聚焦战略决策、资源配置和风险管控；功能平台负责国有资本专业化运作；持股企业作为价值创造主体。同时打造了“三平台、两集群、一中心”：基石产业投资平台、创新企业创投平台、新能源投运平台，基金与上市集群，以及科创智库。

关键动作：搭建“小总部+大平台”架构→建立“资源资产化—资产资本化—资本资金化—资金杠杆化”四资循环→实施“一企一策”精准授权放权→打造基金集群和上市集群

适用对象：拥有城市基础设施运营权的市级平台

核心逻辑：从“传统基建”到“新基建+数字化运营”，抢占“六张网”建设运营的窗口期

2026年“六张网”（水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网）从政策文件走向施工蓝图，年度投资规模超7万亿元。这不是传统的“铁公基”，而是需要长期运营能力的网络化基础设施。

天津城投打造“一网统飞”低空智慧管控体系，集多类型无人机机巢、多模态大模型AI算法于一体，已在静海区实际落地应用。杭州城投与智谱合作打造全国首个公交大模型、防汛智能体和清运调度智能体，客流识别准确率达93%，预计全线网运营效率提升30%以上。

关键动作：对接“六张网”项目资源→搭建智慧城市运营平台→数据资产入表与证券化→构建“建设+运营+数据”复合盈利模式

适用对象：高负债区县平台、历史包袱沉重的地方国企

核心逻辑：先活下来，再活得好——通过资产盘活和债务化解，为转型争取时间和空间

对很多区县平台来说，谈产业投资、资本运作太奢侈，当务之急是化解存量债务、盘活存量资产。

汉江控股的“低效资产价值再造”路径值得借鉴：通过“法治清收+资产置换+商业模式重构”组合策略，回收现金2.1亿元；以物抵债取得在建工程所有权并完成合规化处置创投资收益1.44亿元；以工业地块股权置换实现债权回收300万元。

2026-2029新一轮改革给出了明确的资金分配铁律：资产处置回款60%偿还历史欠款，40%投入主业扩建。先止血，再输血，最后造血。

关键动作：全面摸底“家底”→分类处置低效无效资产→探索REITs/ABS盘活优质资产→债转股降低负债率

适用对象：集团层级过多、同业竞争严重、管理散乱的地方国企

核心逻辑：不是越大越好，而是越精越好——压缩层级、聚焦主业、提升效率

全国国有企业资产总额已超400万亿元、国有资本权益超109万亿元，但“大而不强”仍是普遍问题。2026年新一轮改革明确“一业一平台、一企一主业”：央企扛国家安全和高端制造，省属国企做产业链龙头，市县国企守民生底盘，根治国资“小、散、乱、弱”。

武宁县的“2+N”县属国企格局是县级样本：将优质资产精准归集至城投集团和旅发公司，城投聚焦六大核心板块、旅发聚焦四大重点板块，架构清晰、权责明确。

关键动作：压缩管理层级至3-4级→剥离两非两资→同业合并减少内部竞争→明确各平台功能定位和主责主业

选对了路径，不代表转型就能成功。决定转型成败的，不是业务选择，而是机制改革。

这是最核心的变量。地方国企治理的最大问题，不是制度缺失，而是“形似而神不似”——董事会建了，但决策还是政府说了算；经理层聘任了，但选聘还是组织部门主导。

真改革必须做到：党组织前置研究与董事会决策有机衔接，外部董事真正占多数并发挥决策作用，经理层真正实现任期制和契约化管理。汉江控股的做法是——刚性考核指标覆盖全体经理层成员并延伸至中层管理人员，同步完成全员岗位聘任协议和经营责任书，“双70”退出原则（经营指标完成率低于70%即退出）。

三项制度改革是国企改革的老话题，但在地方国企层面真正落地的不多。关键不是制度设计，而是执行刚性。

汉江控股的实践提供了一个可复制的样本：集团本部考核薪酬占比超60%，彻底打破“基本工资+少量绩效”的老模式；推行超额利润分享和项目跟投，全员项目跟投参与率达100%，人均跟投5.1万元；刚性推行竞聘上岗与末等调整，2024年以来择优选拔中层干部8名，同步退出不胜任人员2名。

没有利益绑定，就没有真改革。让管理者和员工把自己的钱放进去，转型才有内生动力。

“十四五”期间央企考核中76%的指标已实现“个性化定制”，但地方国企层面还远未达到这一水平。不同功能定位、不同发展阶段的企业，考核重点必须差异化：

• 保障类企业：以公共服务质量和安全运行为核心

• 产业类企业：以经济效益和市场竞争力为核心

• 战略投资类企业：弱化短期财务指标，强化功能使命类指标

“国企改革有两个最重要的目的，一是让企业有活力，二是让员工有动力。”分类考核的本质，就是让不同类型的企业都有奔头、有干劲。

河南资本集团的“两类三级”授权模式值得推广：按企业类型和发展阶段，分为基础版、标准版、进阶版精准授权；动态评估行权情况，优化授权清单，确保“接得住”；强化监管闭环，分类制定管控手册，实现“管得好”。

️授权不是放任，放权不是放水。核心是“放得活、管得住”——把经营权真正交给企业，同时通过穿透式监管守住风险底线。

作为咨询顾问，我们有义务在结论之前做冷思考。

转型有其边界条件：

专业人才是第一瓶颈。

产业投资、资本运作、数字化运营——每一项都需要高度专业化的人才，而地方国企恰恰最缺的就是这类人才。培养和引进需要时间，这不是靠猎头挖几个人就能解决的。和君咨询在服务大量地方国企时反复观察到：很多转型方案在纸面上很完美，落地时却发现无人可用。

容错机制必须跟上。

市场化转型意味着竞争，竞争意味着可能失败。如果考核机制仍然以“国有资产保值增值”的单一标准衡量每一笔投资，没有人敢投早期、敢投创新。安徽将天使母基金损失容忍率提高到80%，正是对这一问题的制度回应。地方国企转型同样需要这样的容错空间。

转型需要时间和耐心。

从“政府融资工具”到“市场化经营主体”的转变，不是一年两年能完成的。合肥花了近二十年，深圳国资花了十余年，这期间需要持续的战略定力和制度投入。急于求成的转型，往往是最危险的转型。

几个常见的陷阱也需要警惕——

陷阱一：盲目追热点。

看到“低空经济”火就投低空，看到“算力”热就建数据中心，不考虑自身禀赋和区域优势，结果往往是“起了大早、赶了晚集”。

陷阱二：用基建思维做产业投资。

把产业投资当作基建项目来管——审批、招投标、审计、验收——完全忽视了产业投资的不确定性和市场化规律。

陷阱三：重组而不整合。

合并了公司、整合了资产，但没有做文化融合、组织优化、制度统一，结果是“1+1<1”。

陷阱四：重资产投入、轻运营能力。

投了钱建了项目，但运营能力跟不上，项目成了“半拉子工程”或持续亏损的负担。

没有一条路径可以同时解决所有问题。转型不是单选题，而是组合题——不同路径的叠加、不同阶段的侧重、不同资源的匹配，需要的是系统谋划而非零敲碎打。

但有一条是确定的：转型的核心不是业务选择，而是机制改革。

没有市场化的治理机制、激励机制、考核机制和授权机制，再好的业务方向也会在执行中走样。

2026年是“十五五”开局年，也是新一轮国企改革深化提升行动的启动年。时间窗口已经打开，但窗口不会永远敞开。

退平台有截止日期，城投发债有硬性门槛，财政压力不等人——地方国企的转型，已经没有“等等看”的余地了。

现在，不是要不要转的问题，而是怎么转、转多快的问题。