第一篇 2019年度总论

2019年，中国健康养老产业政策走在两个五年规划的交接时点上，一方面国家对大健康产业和养老产业两个层面的顶层设计进行调整，为国家建立积极应对人口老龄化的制度框架奠定初步基础。另一方面则进一步致力于解决土地、消防、税费、融资、商业模式等产业痛点问题，加强产业政策的细化与落地能力，促进产业市场化发展。与此同时，国家对护理、人才培养、老年用品、社区医疗、“互联网+”等相关细分业态，出台鼓励与规范政策，进一步确立了以养老服务为核心，多个细分产业共同发展的产业格局。

而从产业发展而言，2019年人口老龄化进程放缓，国家经济水平进一步提升，社会经济发展进一步具备产业高质量、高速发展的条件，可以被认为是产业爆发前重要的蓄力与调整期。因此，医养结合与康复医疗等产业核心能力建设，以及产业商业模式的创新探索受到更多关注，资本进一步发挥自身对于产业发展的促进与资源优化整合的作用。

与此同时，我国健康养老产业的区域发展格局在2019年更加明确。一方面，区域产业协同发展能力进一步提升，特别体现在京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域。另一方面，第一梯队创新政策与模式，第二梯队加强体系建设，第三梯队专注于产业基础构建的梯队式区域产业发展走势基本确立。

在政策、产业发展、区域发展均呈现调整与蓄力态势的2019年，健康养老产业企业沉潜内修，一方面持续贯彻原有的全国化连锁布局战略，另一方面国企央企、地产企业、保险企业，分别根据自身优势，更加专注于商业模式的打造与自身核心能力与价值塑造，为迎接产业发展高峰蓄力。

一、政策重点与落地

（一）顶层布局进一步完善，引导产业健康发展

2019年是健康养老产业政策密集发布之年，这反映出产业发展对于政策出台的倒逼作用，更重要意义在于，政策的发布完善了养老服务和福利保障的制度框架，构建了健康养老产业政策体系。从政策发布的单位级别和数量、密集程度以及内容重要性来看，全年呈现出数量多、规格高、涉及部门多等特征，充分体现出国家积极应对人口老龄化所做出的努力。

把握人口发展大趋势，积极应对老龄化上升为国家战略，中长期规划出台。2019年11月，国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（以下简称《规划》）。《规划》近期至2022年、中期至2035年、远期展望至2050年，是到本世纪中叶中国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。文件从夯实应对人口老龄化的社会储备、改善劳动力有效供给、打造高质量的为老服务和产品体系、强化应对人口老龄化的科技创新能力、构建养老孝老敬老的社会环境这五大方面提出应对老龄化的重要举措。是党中央、国务院正确把握人口发展大趋势和老龄化规律，做出的立足当下、着眼长远的重大战略部署，为积极应对人口老龄化奠定了理论基础，提供了解决思路，具有重大的指导意义，将对中国经济高质量发展和社会长治久安产生深远积极的影响。

2019年，居家和社区依然是也必然是我国养老服务领域的主战场。2019年2月，国家发展改革委员会、中央宣传部、工业和信息化部等17部门就联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》，要求到2020年，建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，特别是加强社区居家养老服务，社区日间照料机构覆盖率大于90%，居家社区养老紧急救援系统普遍建立，“一刻钟”居家养老服务圈基本建成。

持续优化养老服务体系为2019重要任务。2019年4月，国务院办公厅出台《关于推进养老服务发展的意见》，提出持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，建立健全高龄、失能老年人长期照护服务体系，强化信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的服务管理体系。2019年9月，民政部出台《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》同样提出优化养老服务有效供给：大力发展城市社区养老服务、积极培育居家养老服务、促进机构养老服务提质增效、有效拓展农村养老服务。

对于机构养老定位进一步调整，医养“有机”结合备受关注。2019年11月，国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。一方面，政府对“机构养老”的态度发生了变化，从（十二五规划）“机构为支撑”-到“机构为补充”（十三五规划）-再到“机构充分发展”。另一方面，对“医养结合”日益重视，从2015年国家卫生计生委等8个部门联合发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》首次提出“医养结合机构”，到2017年养老十三五规划中将医养结合纳入养老服务体系，到2019年提出医养“有机”结合。

围绕疾病预防和健康促进两大核心，搭建老年人健康服务体系。为贯彻落实《“健康中国2030”规划纲要》，2019年7月，国务院印发《健康中国行动（2019—2030年）》，针对老年人膳食营养、体育锻炼、定期体检、慢病管理、精神健康以及用药安全等方面，给出个人和家庭行动建议，并分别提出促进老有所医、老有所养、老有所为的社会和政府主要举措。《国务院关于实施健康中国行动的意见》落实了健康行动的实施计划，从全方位干预健康影响因素、维护全生命周期健康、防控重大疾病三个方面聚焦健康问题。坚持以预防为主，提出应对健康问题必须关口前移。另外，针对老年人健康问题，卫健委发布了《国家卫生健康委办公厅关于实施老年人心理关爱项目的通知》、《健康中国行动——癌症防治实施方案（2019—2022年）》、《阿尔茨海默病预防与干预核心信息》、《关于开展第二批安宁疗护试点工作的通知》，分别从老年人心理健康、特殊疾病诊治、终期安宁方面提出解决方案。11月发布的《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》从老年健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护到安宁疗护，构建起中老年生命周期的健康服务体系。健康服务搭建起“防止老人得病、有病后可诊治、诊疗后有康复”的纵向体系。

（二）多样化土地供给，解决产业发展痛点问题

近年来，我国老龄化进程加快，养老服务需求快速增长，不少社会资本投资养老服务设施建设的热情很高，但是在供地问题上一直面临着进入门槛高、“拿地难”和“用地贵”等问题。中心城区和老旧城区养老服务设施建设比较滞后，养老服务设施少，建在远离城区的养老服务设施，生活与医疗配套不完善，与老年人养老需求不匹配。对于企业而言，土地成本占资金投入的绝大部分，无法拿到理想的地块，机构最主要收入来源的床位费提价困难，企业经营压力相应地与日俱增。土地价格不只是进入健康养老产业的门槛，还是养老服务机构平衡收支的关键。

为切实保障养老服务设施用地，支持养老服务发展，2019年12月自然资源部印发了《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）。本篇主要通过分析《意见》，从供应价格、供应方式和供应规范三个方面，深入剖析政府通过土地供给改革确保养老服务用地有效供给的举措。

新增用地和存量用地相结合，着力盘活存量土地资源。统筹落实养老服务设施规划用地。新建城区和新建居住（小）区要按照相应国家标准规范，配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收。已建成城区养老服务设施不足的，应结合城市功能优化和有机更新等统筹规划，支持盘活利用存量资源改造为养老服务设施，保证老年人就近养老需求。

支持利用集体建设用地发展养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。

多种有偿方式供应，有序竞争的同时，降低养老设施用地成本。政策规定，无论以出让还是租赁，对养老服务设施用地均以最低地价和租金的标准供应。养老服务设施用地的土地用途为社会福利用地的，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定。公共服务用地的基准地价本就远远低于商业和房地产用地的基准地价，以基准价格的70%确定出让底价，已基本是地方政府取得土地的成本。租赁方式供应也同样要求各地制定最低租金价格的标准。而对单独成宗供应的营利性养老服务设施用地，应当以租赁、先租后让、出让方式供应，鼓励优先以租赁、先租后让方式供应，用以降低营利性养老服务机构建设成本。

对于非营利性养老机构，不再新增土地使用成本。非营利性养老机构原本以划拨方式取得土地的，原划拨土地可以继续使用；原有偿使用土地的，可不增收改变规划条件的地价款等，这两者均意味着不再新增土地使用成本。

存量资产仍然是土地政策的重点方向，对利用存量资源建设养老服务设施实施“过渡期”政策。举办养老机构鼓励使用商业、办公、工业、仓储等存量房，在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，可在五年内实行继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策。这一政策降低了养老机构在兴办初期的土地使用成本，鼓励更多有意投入养老产业的机构进入。

明确用地规范，严格限制养老服务设施用地改变用途。政策对于用地规范，进行了进一步明确限制，其中表明，明确养老服务设施用地规划和开发利用条件，规定土地用途和年期。养老服务设施用地一般应单独成宗供应，用地规模原则上控制在3公顷以内。养老服务设施用地兼容建设医卫设施，用地规模原则上控制在5公顷以内。对土地用途确定为社会福利用地，以出让方式供应的，出让年限不得超过50年；以租赁方式供应的，租赁年限不得超过20年。另外，详细规划确定的养老服务设施用地，未经履行法定修改程序不得随意改变土地用途。养老服务机构因自身原因不再使用养老服务设施用地，属于划拨用地的，由市、县政府收回国有建设用地使用权，根据其取得成本、地上建筑物价格评估结果对原土地使用权人给予补偿；属于有偿方式用地的，可以整体转让继续用于养老服务，原土地有偿使用合同中约定的义务由受让人承担，或者由政府收回国有建设用地使用权并给予合理补偿。

（三）医保控费加强管理，触发商保扩容建设

医保管控政策频出，“控费”“降价”两路并进。医保基金的支出具有刚性，医保基金支出增速高于收入增速，同时“骗保”事件仍有发生，医保基金压力持续增加，控费和降价已经成为当前医保改革的重要任务。一方面通过“控费”，增强医保可持续发展，另一方面通过“降价”，减少老百姓看病负担，深化医保支付方式改革是重要实现途径。

另外，两票制、一致性评价等一系列医药领域的改革，让药企在成本的透明度上不断提升，而药占比考核、药品零加成等政策让医疗机构端失去了过度用药的动力。国家医保局推进的“4+7”带量采购政策，以及同步进行的打击医疗机构骗保骗补的行动，再加上财政部同步推进的会计信息质量核查，这一系列行动，实际上是在为国家医保控费目标，打出的一个个组合拳。

商业养老保险扩容，进一步完善养老服务支付体系。与此同时，政策通过引入商业保险参与基本医疗，进一步加强医保控费能力。老人目前养老生活和医疗支付主要来源于退休金（基本社会保险，也称第一支柱）、子女的赡养、劳动所得。在第一支柱捉襟见肘、第二支柱未完全发展起来的情况下，建立以商业保险为主要力量的第三支柱尤为重要。《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》提出要发挥商业保险保障作用，大力发展商业养老保险，有效提高老年人综合消费支付能力，同时要切实降低养老服务成本。《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》明确支持商业保险机构开发团体型重大疾病保险、医疗保险、长期护理保险等险种，推动建立保险、福利和救助相衔接的长期照护保障制度，扩大长期护理保险制度试点，鼓励发展商业长期护理保险产品。

健康险将迎来专业化发展风口，医保保公平，商保保效率。商保多年未能融入公立医疗体系，使得只能事后报销，不能事前管理慢病、预防大病，目前健康险的社会价值有限。2019年11月出台的新版《健康保险管理办法》首次将健康管理专章写入健康险中，实现健康保险与健康管理相衔接，规定保险公司提供健康管理服务既可以纳入健康保险合同，也可以单独列出。健康保险被定位为国家多层次医疗保障体系的重要组成部分。新版《健康险管理办法》有利于规范保险行业向专业化发展，促进险企与医疗机构、健康服务机构的合作，险企之间的竞争也会逐步从前端的产品定价、产品设计转移到后端的健康管理、健康服务等方面，健康险将迎来专业化发展风口。

（四）开放与监管规范，政策发展平衡前进

党的十八大以来，出台了加快发展养老服务业、全面放开养老服务市场等政策措施，养老服务体系建设取得显著成效。但总的看，养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高等问题依然存在，人民群众养老服务需求尚未有效满足。

为了尽快破除发展障碍，健全市场机制，完善养老服务体系，优化养老服务供给，扩大养老服务投资，持续释放养老的消费潜力，在放宽市场准入的同时强调了监管，放权与监管并重，双线平衡发展。

取消养老机构设立许可。2019年1月，国家民政部发布《中华人民共和国老年人权益保障法》，明确不再实施养老机构设立许可，县级以上地方人民政府民政部门依法做好登记和备案管理，同时加强养老机构事中事后监管。

养老服务提供主体由政府向社会力量转变。一直以来，政府以保基本、补短板为己任，重点提供基本养老服务，重点关注特定群体。但随着老年群体扩大，需求变得多层次多样化，养老服务扩供给、强弱项变得越来越严重，光靠政府远远不够，还要调动市场主体积极性。2019年8月，国家发改委、民政部、卫健委联合发布《普惠养老城企联动专项行动实施方案（2019年修订版）》，城企联动普惠养老的启动标志着我国支持社会力量成为基础型、普惠性养老服务的开始。从基本养老服务的提供到普惠养老服务的实施，体现出我国养老服务提供主体由政府向社会力量的转变，解决的是养老服务提供主体和服务来源多元化的问题。《关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》、《进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知》中除了由政府直接提供的服务之外，其他的均应开放给市场，促进政府由服务提供者向购买者和监管者转变，由社会力量来充当养老服务的主体。

优化营商环境，扩大养老服务人才供给与资金支持。在营商环境优化方面，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》分别从政府放权、加强监管、推动发展、税费改革四个角度打造良好的营商环境。《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》从优化养老服务营商环境、完善养老服务消费环境和加强养老服务质量安全管理三个方面在共同营造营商环境。在培养老年人护理服务人才方面，《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》明确增加了对养老护理员的技能要求，放宽了养老护理员入职条件，也拓宽了养老护理员职业发展空间，通过一放一紧来解决养老服务人才的匮乏问题，并对工作人员的技能提出了更高要求。《加强医疗护理员培训和规范管理工作的通知》制定了以老年患者为主要服务对象的医疗护理员培训大纲。在资金支持与保障方面，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出一要深化放管服改革减轻养老服务税费负担，养老机构可享受小微企业等财税优惠政策。《关于明确养老机构免征增值税等政策的通知》中对养老机构免征增值税。二要拓宽养老服务投融资渠道，鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押贷款和应收账款质押贷款，大力支持符合条件的市场化、规范化程度高的养老服务企业上市融资，减少融资附加费用，降低融资成本。

深化放管服改革，构建养老服务监管体系。2019年4月，国务院办公厅出台《关于推进养老服务发展的意见》，提出加强养老服务综合监管、养老机构消防审验、养老服务领域信息公开和政策指引。2019年5月，四部委联合发布《关于做好2019年养老院服务质量建设专项行动工作的通知》，实施民办养老机构消防安全达标工程、加强养老机构综合监管。深化放管服改革，在放宽市场准入的同时强调了监管。

养老服务质量评级等标准确定并推广。《养老机构等级划分与评定》将养老机构划分为五个等级，从低到高依次为一级、二级、三级、四级、五级。级数越高，表示养老机构综合能力越强。《关于开展老年护理需求评估和规范服务工作的通知》将老年人护理需求划分为护理0级（能力完好）、护理1级（轻度失能）、护理2级（中度失能）、护理3级（重度失能）、护理4级（极重度失能）这5个等级。《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》对五级/初级工、四级/中级工、三级/高级工、二级/技师、一级/高级技师的技能要求和相关知识要求进行了明确。《养老机构基本服务安全规范(征求意见稿)》从评估、服务防护、管理要求、评价与教育方面进行了养老机构服务安全规范的国家标准。《关于印发老年护理专业护士培训大纲（试行）和老年护理实践指南（试行）的通知》中的《老年护理实践指南（试行）》也明确了评估与观察要点、护理要点、健康指导以及居家护理要点等。《养老服务常用图形符号及标志》、《养老机构顾客满意度测评》、《养老机构预防压疮服务规范》三项行业标准，有利于规范和统一养老机构日常管理过程中所使用的图形符号及标志，为顾客满意度测评提供指引和参考，预防养老机构服务对象发生压疮风险，有利于改善和提升养老服务质量。

养老服务信用体系逐步建立。2019年11月，民政部印发《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》要求规范市场及行为，对严重违法失信的养老服务机构和从业人员列入联合惩戒对象名单，实施信用约束、联合惩戒等措施，养老服务机构及养老服务人员都被纳入到整个信用体系当中。

养老机构“安全”问题始终备受重视。2019年12月发布的《民办养老机构消防安全达标提升工程实施方案》进一步对养老机构的消防安全问题提出实施意见。全面摸清辖区内的民办养老机构消防安全状况，建立隐患、整改、责任“三个清单”，依照消防安全状况分清轻重缓急，合理确定改造范围和顺序。