自 2014 年起，政府和社会资本合作模式（PPP）在我国已经推行近十年。推行此模式的初衷在于吸引更多社会资本参与投资，拓宽资金来源，实现投资主体多元化。通过向社会资本开放基础设施建设和公共服务项目，而非仅仅依赖政府投资运营，进而提升运营效率和市场化水平。因此，改善公共服务质量、促进有效投资增长，正是我国实施 PPP 模式的核心目的。然而在实践过程中，PPP模式的实施催生了部分不合规项目，同时导致政府承担了巨大的隐性支付责任。为了解决这一问题，化解地方债务风险，我国对 PPP 政策进行改革势在必行，这也是改革的关键目标之一。2023 年 2 月至 11 月期间，PPP 项目被全面叫停，整个市场活动陷入停滞状态。在此期间，不仅未有新的 PPP 项目获得审批，PPP 信息平台也无法正常登录。就在市场普遍猜测 PPP 时代是否已走向终结之时，发改委与财政部于 2023 年 11 月联合颁布了关于规范实施PPP新机制的指导意见，即 115 号文， PPP 模式再次回归公众视野。该文件主要强调了政府与社会资本的合作必须全面采用特许经营模式，并应聚焦于使用者付费项目。这一政策标志着 PPP2.0 时代的到来，为其发展提供了总体指导方针。随后的四月份，为响应新政策要求，相关部门对 2015 年出台的特许经营管理办法进行了修订。此次修订特别强调鼓励民营企业参与 PPP 项目，并提出了防止新增隐性债务的措施。
近五年来，PPP 市场的发展可归结为三个核心现象。首先，市场规模呈现缩减趋势。由于 2017 年的PPP项目清库行动，自 2017 年起，每年 PPP 新增市场规模持续处于负增长。在此次行动中，地方政府对 PPP 项目进行了严格的合规审查，对未达到标准的项目进行清退或整改。在对此类不合规项目进行重新清算时，企业发现，一些在原市场环境下短暂可行的项目，现在却面临着流动性风险，甚至出现亏损状况。其次，PPP 项目对财政依赖严重。PPP 项目的初衷是引入社会资本参与公共建设，然而，在实际操作中，地方政府反而因此增加了不少隐性债务。值得注意的是，许多 PPP 项目并非通过向使用者收费来回收成本，而是将运营和维护的重担完全转嫁给了政府。从相关数据来看，截至 2022 年，全国已落地的 PPP 投资项目中，仅有 11% 是使用者付费项目。这意味着，剩余大部分项目运营和维护的成本完全由政府承担，显示出对财政的严重依赖。最后，社会资本参与不足。截至 2022 年，国有企业在 PPP 市场中占据了主导地位，其市场份额超过 80% ，这与 PPP 模式的初衷是相悖的。在项目运营过程中，民营资本对于盈利和创新的追求往往比国有企业更有动力。然而，由于缺乏资本优势等因素，民营企业往往无法获得这类项目，这显然是市场资源未能得到有效配置的表现。因此，2023 年 11 月出台的 115 号文，旨在解决市场失衡和效率降低的问题，同时防止政府增加隐性债务。政策原文明确指出，要坚持初衷，回归PPP模式的本质。接下来，我们将对 115 号文中的三个关键点进行解读。
首先，新政策聚焦于使用者付费项目，规定未来所有 PPP 项目必须建立在使用者付费的基础上。这意味着项目必须能够通过其运营收入独立覆盖成本，甚至产生投资回报。同时，所有项目都将采取特许经营模式进行实施，以确保项目的持续运营和管理，而非仅仅建设完成后就移交政府。此外，特许经营模式将更加多样化，除了传统的 BOT 模式外，其他各类模式的占比也有望提升。在使用者付费项目的框架下，以运营高速公路为例，单纯依靠公路收费往往难以覆盖成本。因此，需要探索和发展如路衍经济等新的收益模式。比如利用高速公路两侧的土地进行新能源开发，或者将服务区改造为平急两用的建筑，以增加收入来源。新规定还强调了对财政资金使用的严格限制，未来的 PPP 项目将不能继续依赖补贴进行建设。这一变化要求 PPP 项目必须在市场化竞争中证明其运营价值，通过不断优化运营和管理，提升项目的投资回报率，从而持续吸引市场资金。第二个关键点是，PPP 项目应限定于有经营性收益的项目。政策中已明确列举了符合条件的项目类型，如公路、铁路、民航基础设施、物流枢纽、供水、供气、供热、停车场，以及城镇污水处理、水利项目、体育旅游、智慧城市、智慧交通、城市更新等。这些项目都必须具备产生经营性收益的能力。经营性收益可以来源于两个方面。首先是直接经营收益，例如高速公路的通行费、市政项目的供水、供气、供热等收费，未来还可能包括数据服务费、智能系统使用费等。这些都属于直接由项目运营产生的收益。其次，还可以通过商业考量获取收益，比如利用周边土地增值或相关投资行为实现收益。例如，在城市更新项目中，将旧厂房改造为商业地块，从而提升该地区的商业价值；在水利项目中，通过开发旅游资源增加土地价值等。这些方式都要求企业对商业模式进行更深入的思考和规划，同时也对企业的能力提出了更高的要求。第三个关键点是最大程度鼓励民营企业参与 PPP 项目。今年所有出台的相关政策中，只要涉及提振民营企业经济的议题，都使用了诸如 “最大程度”、“毫不犹豫”、“不遗余力” 等措辞，凸显出提振民营经济的紧迫性和重要性。在此背景下，政策为民营企业参与 PPP 项目提供了明确的指导和支持。具体而言，115 号文针对民营企业参与 PPP 项目提出了三个阶段的建议。第一类，对于市场回报性较好、ROE 水平较高且有利于民营资本充分发挥活力的项目，如垃圾固废处理、公共停车场、物流枢纽、物流园区以及旅游体育等项目，应由民营企业独资或控股。这类项目更需要市场化机构进行运营，以确保其高效、可持续的发展。第二大类项目要求民营企业股权比例不低于 35% 。这类项目的市场回报率可能略低于固废处理、旅游、停车场等行业，但如果能发挥民营资本的灵活创新经营优势，也有可能实现较高的项目收益。例如，污水处理、污水管网、供水、供热、供气、城际铁路、收费公路项目、智慧城市、智慧交通等，这些以往主要由央国企承担的项目，现在也可以看到民营企业的身影。对于央企与民营企业之间的合作，可以结合如 “同股不同权” 等制度设计。第三大类项目要求积极创造条件并鼓励支持民营企业参与。这类项目往往工程难度较大、工期较长、资本回报率不高，且前期需要巨大投资，运营风险也相对较高。过去，这些项目主要由政府或大型国有企业承担，但未来政策鼓励民营企业参与。在上述政策的基础上，2024 年 4 月，国家发展改革委等六部门修订发布基础设施和公用事业特许经营管理办法，自 2024 年 5 月 1 日起施行。本次发布的《管理办法》是 115 号文出台后政府与社会资本合作的配套制度设计，旨在鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力，防止新增隐债。2022 年国有企业中标 PPP 项目规模达 2.4 万亿，在全部项目中占比 95.67% ，民营企业及其他类型企业中标占比仅 4.33% 。如新机制施行，预计未来央国企在 PPP 市场中市占率将会降低。但对于建筑央企来说，或许影响并没有那么大。近年来，建筑央企参与 PPP 项目的比重大幅降低。如中国建筑披露，2022 年公司新增 PPP 项目权益投资额为 648 亿元，仅占公司当年新签总订单额的 1.9%（2017 年高点占 12.3%），2023 年仅签约一个 PPP 项目。对于存量项目来说，新机制中明确：“在建项目和已投入运营的 PPP 项目在整改后可以继续规范推进”。因此，预计新机制可能会对已完成招标采购程序但还未开工的项目产生较大影响，政策可能会对该类存量项目从严要求。
展望未来，央国企将继续在 PPP 模式中发挥举足轻重的作用，特别是在与民营资本携手共建的领域内，央国企可以充分发挥其在融资渠道、土地使用权获取以及行政审批方面的优势。此外，央国企凭借雄厚的资金基础和广泛的资源网络，有能力担纲大型或战略性基础设施项目。对于民营企业而言，此类项目的规模和风险可能超出其承受能力，因此央企的参与显得至关重要。同时，央企在过去积累了丰富的 PPP 项目经验，这使得它们在行业经验方面通常占据优势地位。因此，在与民营企业共同开发 PPP 项目时，央企能够展现其独有的竞争力。综上所述，我们坚信央企在未来 PPP 项目中的角色仍然不可替代。随着 PPP2.0 时代的到来，政府与社会资本合作模式正迎来新的发展机遇。通过 115 号文的出台和特许经营管理办法的修订，我们看到了 PPP 模式在市场重塑、民营企业参与和多元化发展方面的新趋势。展望未来，央国企与民营企业将在 PPP 项目中发挥协同作用，共同推动公共服务质量的提升和有效投资的增长，为经济社会发展注入新的活力。
